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“十个统筹”:教师政策的基点
[ 作者: 管培俊   出自: 中国教育新闻网—中国教育报   发表时间: 2009-03-16   点击: 964 ]
    科学发展观作为发展的辩证法,是教育工作的指导思想,也是教师队伍建设的行动指南。胡锦涛总书记在2007年教师节前全国优秀教师座谈会讲话中,强调教师工作要做到“三个必须”,要求高度重视教师培养和培训,加大对师范教育支持力度,积极推进教师教育创新,提高教师整体素质和业务水平。这些重要论述集中体现了以人为本的科学发展观。以科学发展观统筹指导教师教育和教师队伍建设,是实现教育事业科学发展的题中应有之义和紧迫要求,是教师工作的根本出发点。

  ■管培俊

  “十五”计划以来,我国教师教育和中小学教师队伍建设取得了重要进展,长期困扰我们的困难和矛盾正在逐步缓解,中央和地方一系列重要措施初见成效。教师地位、待遇不断改善,学历层次和总体素质逐步提升,教师职业的吸引力总体上正在增强;以体系开放、层次提升和培养培训一体化进程为标志,教师教育改革发展取得积极成效,一度令人忧虑的教师教育淡化弱化的倾向逐步扭转;以部属师范大学实施师范生公费教育为契机和标志,教师教育制度创新取得突破性进展,政策效应正在显现;教师人才培养模式改革探索正在焕发出师范院校新的生机活力;中小学用人机制经历着一场静悄悄的变革;国家农村教师特殊岗位计划成功实施显现出方向性意义,教师工作正在揭开新的一页。

  但相对于教育发展的要求,教师教育改革发展还相对滞后,消除教师教育“边缘化”的影响和体制性障碍尚需时日,建立现代教师教育体系和制度还任重道远,教师队伍建设仍面临诸多困难和问题,教师素质还不能适应国家发展和人民群众的要求,特别是农村师资薄弱的问题尚未从根本上得到解决。教育事业科学发展需要强有力的师资保障,教师队伍建设面临新的任务和挑战,教师工作战线要有使命感和紧迫感。

  以科学发展观指导教师工作,对于教师教育和教师队伍建设的战略思考和策略选择,具有至关重要的认识论和方法论意义。全面理解科学发展观的内涵及其丰富的政策含义,解决好教师工作的“十个统筹”,是教师政策的基点。

   1 以科学发展观指导教师工作,要在教育发展战略上统筹人力投入与物力投入,把教师队伍建设作为教育政策的优先议程。

  教师是教育事业的第一资源和核心要素,是建设人力资源强国的核心战略资源。教师队伍建设在教育改革发展总体格局中处于最为优先的战略地位,是国家发展的战略需要,也是教育规律所决定的。在一定意义上说,全面实施素质教育,关键在教师的作用;全面提高教育质量,核心是教师的素质;推进义务教育均衡发展,瓶颈在师资配置;解决“择校”等热点难点问题,也往往与师资有关,所谓“择校”实际上是择教师。师资水平决定教育水平,教育的差距说到底是教师的差距。教师队伍的整体素质是国家综合实力之所系,全民族素质之所系。实施人才强国战略,必须首先重视教师资源;开发人才资源,必须首先开发教师资源。

  随着义务教育基本普及和高等教育大众化,大众对于优质教育的需求与日俱增,老百姓不仅期望“有学上,有书读”,而且要“上好学,读好书”。全面提高教育质量,必须全面改善办学条件。物力投入是必要的,而人力投入更加不可替代。在教育发展新的起点上,更加重视教育人力资源投入,是以人为本的科学发展观在教育工作中的本质要求,是保障教育事业科学发展的前提条件。调整教育投资结构,增加教师队伍建设方面的投入,应当是新时期教育政策的重点。

  2 以科学发展观指导教师工作,要在运行机制上统筹政府行为与市场机制,把教师队伍建设作为国家事业和政府公共财政的责任。

  教育是公益性事业,教师教育和教师资源总体上属于公共产品。在市场经济条件下,教师资源配置必然通过劳动力市场,不能不借助市场机制。教师教育要打破封闭,鼓励竞争,提高质量水平。但是,市场不是万能的,教育有其自身的规律性,教师资源的配置不能完全市场化。我国上千万中小学教师属于国家公务人员,履行着神圣的公务职责,教师资格、任用、培训和师资配置无不体现国家意志。如果把教师培养培训纯粹当作个人职业准备,教师的养成教育则将屈从于功利主义目的,国家意志将得不到真正贯彻,教师素质提升也将是一个缓慢的自发过程;如果完全听任劳动力市场自发调节教师供求关系,就可能毁掉教师教育事业,师资缺乏稳定的保障,对于我们这样的发展中大国将是一场灾难。

  完善的市场经济必然包括对于公共事业的制度安排,解决教师问题的根本出路在于制度创新,教师政策的基点在于政府行为和市场机制的有机结合。在市场经济条件下,政府对教师队伍建设的责任非但不能减弱,更要加以强化。特别是在当前教师职业还缺乏足够吸引力的情况下,更需要政府和公共财政的支持。不过,在市场经济条件下,政府的管理职能和行为方式也发生相应变化。在教师队伍建设方面,政府的责任主要是宏观管理、政策导向和经费投入;管理方式和服务手段也不再只靠纯粹的行政手段,而是通过法律、行政和经济的手段,有效配置教师资源,提高教师教育质量。

   3 以科学发展观指导教师工作,要在目标模式上统筹质量控制与成本控制,实现教师资源的合理有效配置。

  教师资源的有效配置必须坚持质量与效益的双重目标,教育质量和办学效益并重,协调发展。坚持教育质量水平标准,保证必要的人力投入,改善基本办学条件;同时,坚持质量前提下的成本控制,提高教育系统用人效益。在质量控制与成本控制的双重目标的坐标系上,确定一定阶段恰当的生师比目标。生师比既是一个效率指标,表示教育资源有效利用的程度,又是一个质量指标,标志着教育的基本条件和质量水平。从教育效率的角度看,在一定区间内生师比越高说明教师资源的利用效率越高;而从教育质量的角度看,生师比过高则意味着教育资源的稀释。要保证提高教育质量,必须保证必要的师资配备。根据我国目前教育发展水平,各级各类教育的生师比等主要指标总体上需要进一步改善,在质量控制与成本控制的双重目标上找到最佳平衡点。

  4 以科学发展观指导教师工作,要在宏观调控上统筹有效供给与有效需求,形成教师资源配置的有效调节机制和良性循环。

  要根据教育人口变化的周期性,统筹考虑教师资源总量、结构与质量的关系,保持供给与需求的双向调节和动态平衡。由于社会经济因素和人口变化,中小学教师数量矛盾趋于缓解,师资质量和结构性问题上升为主要矛盾,农村教师资源配置面临数量和质量的双重压力。要适时调整教师队伍规模结构,适应教育发展对教师数量和质量的需求变化。教育规律决定了教师队伍需要相对稳定,切忌大起大落,避免大出大进。在学龄人口急剧增加的情况下,要着眼长远,客观分析师资的“有效需求”,适当控制增量,合理有序补充教师,不宜急剧扩张;必要时适当增加班额或教师工作量,以解燃眉之急,高峰期过后恢复常态。而在学龄人口急剧减少的情况下,也要预见到人口周期和未来发展需求,统筹规划,着眼长远。当前,应当抓住教师供求关系变化的有利时机,一方面进行队伍的结构性调整,适时和适度地降低班额和教师工作量,优化教师队伍,创造更好的教育教学条件,改善教学效果,为实施素质教育创造条件;适当调整教师教学工作量,为教师培训提高创造条件;努力推进教师人事改革,形成能进能出的有效机制,推动师资交流,调剂余缺。另一方面,要满足教育事业对师资力量的有效需求,保证教师自然减员和有序补充,保持必要的师资存量和师资储备。

  5 以科学发展观指导教师工作,要在教师培养体制上统筹体系开放与相对稳定,形成市场经济条件下教师资源有效供给的保障体系。

  教师教育是教育事业的工作母机,支撑着全世界最大规模的基础教育师资的供给。一个富有特色的师范教育体系是中国教育的优势和经验,近年来教师教育改革发展又迈出新的步伐。但是,新时期我国百年教师教育仍然面临严峻的挑战和重大抉择,所谓师范性与学术性的争论还在继续;加强还是弱化教师教育体系,认识还不尽一致;教师教育一度存在的某种边缘化倾向的影响,还需要一个消除的过程。教师教育何去何从,对于教育改革发展的全局影响深远。

  教师专业化是教育规律的客观要求和国际教师教育的潮流。一个低素质师资充斥的国度不可能实现现代化的目标。特别需要强调的是,我国作为发展中大国,教师职业还缺乏足够吸引力,还没有形成完全的买方市场。有效保障教师资源的供给仍然需要一个相对稳定的教师教育体系,并采取特殊政策保证稳定的师资供给。但这一体系不是封闭的,而是开放的,要充分发挥师范院校的主体作用和综合大学的优势培养中小学教师。开放教师教育,旨在构建更加适应教育发展要求的现代教师教育新体系,改革人才培养模式,在多学科综合的背景下和更高水平的学术平台上培养高素质教师,而绝不是削弱甚至取消教师教育体系。实施师范生公费教育(即师范生全额奖学金)等特殊政策既是基于我国国情,也是国际上通行的做法。所有关于教师教育的取消主义观点和抱残守缺、无所作为的观点,都是缺乏依据的。

   6 以科学发展观指导教师工作,要在技术路径上统筹人与技术的关系,实现信息化环境下教师资源的有效配置。

  信息技术的应用改变着人们的工作生活方式,也改变着教育和学习方式。应用信息技术和现代远程教育手段,可以打破时空阻隔,共享优质教育资源,有效地帮助提高教学质量,但技术却永远不能代替人,无法取代教师的地位作用和丰富多彩的教育教学活动本身。相反,现代教育技术的运用取决于教师。无论信息技术功能如何强大,它也只是教学辅助手段;面对活生生的教育对象和丰富复杂的教育过程,技术的作用终究是有限的。学校教育的目标,还要靠教师创造性的教育教学工作才能实现。教师远程教育必须与学校教育和面授辅导相结合,教师的养成教育更离不开言传身教和学校文化的熏陶。信息技术的有效使用不可能使教师劳动力闲置,而是延长了教师的手足,解放了他们的教育生产力,使他们能够有效利用优质资源;同时让教师有更多精力钻研业务、认真备课、辅导答疑,进行因材施教,提高教育质量

  因此,教育信息化不仅不能替代教师或减少教师需求,而且对教师角色作用的转变和教师职业发展提出了新的挑战,也在数量和质量两方面催生了新的师资需求。要有效地管理、维护和应用现代教育技术,需要一大批专业教师;要实现信息技术和课程教学的有机整合,有效提高教育教学质量,需要普遍提高广大教师在教学中有效应用信息技术的能力。而在这两个方面,教师队伍都面临着十分突出的结构性矛盾。培养掌握现代信息技术的新一代高素质教师,是缩小中国与先进国家数字鸿沟的捷径。

  7 以科学发展观指导教师工作,要在布局结构上统筹城市和农村,促进义务教育教师资源均衡配置和各类教育师资的协调发展。

  教师资源的均衡配置是实现教育资源均衡配置、促进教育公平的首要条件。党的十七大提出,“加强教师队伍建设,重点提高农村教师素质”;党的十七届三中全会决定指出,“要保障和改善农村教师工资待遇和工作条件,健全农村教师培养培训制度,提高教师素质”。我国拥有上千万之众的中小学教师队伍,总量上应该能够大体满足现阶段需要。但是,由于种种原因,教师资源配置的结构性矛盾十分突出。而且由于现阶段城乡劳动力市场的二元结构,城乡教师余缺难以互补,农村教师严重紧缺。实现义务教育均衡发展,绕不过结构性矛盾形成的师资“瓶颈”。要统筹城市和农村、强校和弱校,以加强农村教师队伍建设为重点,合理配置教师资源,有效解决“结构性超缺编”的矛盾,促进义务教育均衡发展。近年来,中央和地方政府多方采取措施,解决农村师资紧缺问题取得积极成效。如果能进一步加大支持力度,制度创新和支持措施双管齐下,坚持数年,农村师资状况将大为改观。

  8 以科学发展观指导教师工作,要在队伍建设上统筹师资配备管理与开发利用,形成教育人力资源有效配置的系统工程。

  在横向关系上,教师队伍建设各个关键环节要作为一个系统工程,统筹规划,综合配套,协力推进。要建立现代教师管理制度,教师地位、待遇、资格、聘任、职务制度与教师培养培训相互衔接,创设促进教师专业化发展的制度环境。在纵向关系上,要根据教师终身学习和专业发展的规律与特点,把教师的职前培养、入职教育和职后培训,把教师资源配置、开发和利用作为一个连续、统一的过程,总体设计,统筹安排。职前培养重在基础,入职教育重在适应,职后培训重在提高。按照终身学习的理念原则,实现不同阶段不同教师教育机构之间的衔接、整合与重组,促进教师在整个职业生涯中不断提高专业化水平。

  9 以科学发展观指导教师工作,要在实施措施上统筹当前要务与长远建设,着力推进制度创新。

  当前教师队伍建设面临诸多困难的深层次原因是“制度缺陷”。我国教师队伍建设方面一些长期积累并饱受诟病的老大难问题,其实许多是历史与社会政策的产物。决策的随意性和政策的多变性,使得教师队伍几经冲击,始终缺乏一个稳定的制度环境。20世纪60年代后期以来,所谓“侯王建议”、“上、管、改”、“子女顶替”、落实政策、知青返城安置、代课人员问题、解决就业问题甚至政府机构精简中分流人员到学校等事件、举措或当时的“权宜之计”,几乎每一次都对教师队伍建设构成一定的冲击、造成创伤或内伤。总结历史经验,教师队伍建设需要一个稳定的制度环境和长效机制。从教师队伍建设的全局和长远目标出发,把解决当前突出矛盾与队伍的长远建设结合起来,统筹考虑,标本兼治,慎重从事,既要解决燃眉之急,又不要为将来的改革发展留下难题。

  加强教师队伍建设的根本出路在于制度创新。在转型时期,制度创新更加重要。要适应教师资源配置方式的根本性转变,加速推进教师教育创新和教师人事改革,建立现代学校教师人事制度,形成职业准入、竞争择优和促进教师终身学习和专业发展的激励约束机制;要完善教师管理体制,保障教育部门依法管理教师队伍建设;更为重要的是从根本上提高教师的职业吸引力,为教师队伍建设创设制度环境。

  10 以科学发展观指导教师工作,要在总体规划上统筹战略目标与推进策略,确保非均衡状态下教师资源的有效配置与协调发展。

  我国社会经济发展的非均衡性和阶段性是基本国情。教师队伍建设要坚持科学发展观统筹兼顾的基本方法,从我国现阶段实际出发,坚持分区规划,东西部地区、城市农村区别对待,以农村教师队伍建设为重点,统筹城乡和区域教师队伍的协调发展;坚持分类指导,不同类别和层次的教育区别对待,统筹各级各类教师队伍的全面发展;坚持分步实施,审时度势,循序渐进,恰当地把握教师教育改革的方向、步骤和发展进程,在恰当的时候做恰当的事;加强宏观统筹,统筹教师的培养和培训、数量与质量、规模与效益、流动与稳定的关系,确保教师队伍可持续发展,在科学发展观指导下焕发教师队伍新的生机活力。

  (作者系教育部师范教育司司长)

  《中国教育报》2009年3月12日第9版

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